Le cinquième sommet triennal entre l’Union africaine (UA) et l’Union européenne (UE) a eu lieu les 29 et 30 novembre 2017 dans la capitale ivoirienne. Ce sommet a réuni les dirigeants européens et africains des 55 états membres afin qu’ils définissent les orientations futures de la coopération entre les deux continents. Ensemble, ils ont adopté une déclaration commune exposant les priorités pour le partenariat UE-UA dans quatre domaines stratégiques : perspectives économiques pour les jeunes ; paix et sécurité ; mobilité et migration ; coopération sur la gouvernance. Les relations UE-UA ont été mouvementées en 2016 en raison de l’incident portant sur le paiement par l’UE des troupes de la mission de l’UA en Somalie. En effet, cette affaire a fait ressurgir des insatisfactions à propos des aspects financiers et des lacunes que chaque organisation perçoit chez l’autre. Actuellement, les deux organisations connaissent une période de réformes internes et de transition qui auront des incidences considérables sur leur partenariat tout particulièrement en matière de paix et de sécurité. D’une part, l’UA a entamé une réforme institutionnelle profonde qui, si elle est achevée pourrait la rendre plus réactive, plus efficace et plus indépendante financièrement. Puis de l’autre, l’UE a perdu l’un de ses membres les plus riches et influents. L’UE doit également surmonter les défis posés par la crise migratoire et la lutte contre le terrorisme, qui l’animent de divisions internes. Cela aura nécessairement des conséquences sur ses relations avec l’UA.
Ces changements interviennent à un moment où la politique internationale est en mutation constante avec une administration Trump dont les contours de la politique africaine ne sont pas clairement définis et une influence chinoise de plus en plus croissante sur le continent. Dans ce contexte, l’article tentera d’imaginer dans quelle mesure la réforme de l’UA et les défis auxquels devra faire face l’UE pourraient faire évoluer les relations entre les deux unions.
UE-UA : De nouveaux enjeux
Créée en 2002 à Durban (Afrique du Sud) en application de la déclaration de Syrte du 9 septembre 1999, l’UA est une organisation d’États africains qui s’est substituée à l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) Elle compte aujourd’hui 55 États membres suite à la réintégration du Maroc le 30 Janvier 2017, soit tous les pays d’Afrique à l’exception de la Somaliland, reconnu par aucun État. Les territoires africains contrôlés par l’Espagne (îles canaries, Ceuta, Melilla), le Portugal (Açores et Madère) et la France (Mayotte et la Réunion) sont également hors de la juridiction de l’UA. Du haut de ses 30 millions de km2 et de ses 1 milliard et 100 millions d’habitants en 2014, l’UA témoigne d’une importance stratégique considérable pour son partenaire européen. Son architecture institutionnelle est telle qu’elle est dotée d’une commission, d’un parlement panafricain et d’un conseil de paix et de sécurité. Le président de l’UA Paul Kagame et le président de la commission Moussa Faki Mahamat sont les personnalités clés dans le jeu des négociations entre les deux unions. Selon l’article 3de l’acte constitutif de l’UA, les objectifs de l’union sont notamment de : « Défendre la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance de ses États membres ; Promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent ; Accélérer l’intégration politique et socio-économique du continent ».
Les relations UE-UA sont anciennes et reposent sur des liens économiques, commerciaux, historiques, politiques et sécuritaires. Il faut savoir que l’UE est le principal contributeur de l’aide au développement et à la promotion de la paix en Afrique. A titre d’exemple, 7 missions civiles et militaires sont déployées dans toute l’Afrique ; 1, 4 milliards d’euros est consacré à des programmes éducatifs en Afrique pour la période 2014-2020 ; 32 milliards d’euros ont été investis en Afrique en 2015 par des entreprises européennes soit près d’un tiers de l’ensemble des investissements directs à l’étranger en Afrique ; 21 milliards d’euros d’aide au développement sont versés à l’Afrique en 2016 par l’UE et ses États membres. Ces aides économiques sont principalement régis par l’accord de Cotonou. Signé le 23 juin 2000 au Bénin après l’expiration de la convention de Lomé, il constitue le cadre général dans lequel s’inscrit les relations entre l’UE et les pays Afrique Caraïbes Pacifique (ACP).
Consciente de sa dépendance vis-à-vis de l’UE et pour s’autonomiser, l’UA a entrepris des réformes internes à la fois financière et institutionnelle. Si elles aboutissent, 25% du financement de l’UA sera destiné aux opérations de paix et sécurité d’ici à 2020 et 0,2% du montant des importations de « tous les produits éligibles » du continent seront prélevés. Cette taxe générerait 1 milliard d’euros par an ce qui permettrait d’envisager un financement plus prévisible et plus durable de ces opérations. Sur le plan institutionnel, il s’agira de reconcentrer les travaux de l’UA autour de quatre thèmes : paix et sécurité ; questions politiques ; définition d’une zone de libre-échange ; représentation de l’Afrique dans les affaires mondiales. Dans un souci de transparence et de crédibilité, l’UA souhaite un partage plus clair des responsabilités entre l’union et ses États membres ainsi que davantage de méritocratie dans le processus de recrutement du personnel.
Par ailleurs, l’UE fait face à des enjeux majeurs qui pourraient éventuellement redéfinir ses relations avec l’UA. En effet, l’Europe affronte aujourd’hui l’une des plus grandes crises migratoires de son histoire contemporaine. Durant la seule année 2015, plus d’un million de personnes entrent illégalement dans l’espace Schengen. La crise des réfugiés syriens n’a fait qu’amplifier l’envergure du phénomène. De même, le retrait du Royaume Uni de l’UE, qui contribuait à hauteur de 15% du budget du Fonds européen de développement (FED) qui finance la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF) aura des répercussions majeures sur le futur des relations UE-UA. L’activité terroriste – des dizaines d’attentats frappent le cœur de l’Europe – modifie l’ordre des priorités de l’agenda européen.
De multiples désaccords
Des désaccords existent entre les deux unions, parmi lesquels figurent le passé colonial, la bureaucratie et la dépendance financière.
Inconsciemment et même consciemment, l’héritage colonial a un impact négatif sur la confiance partagée et la confiance tout court entre UE et UA. Bien que l’égalité soit une aspiration commune, le fossé économique entre les deux unions la rend impossible. A titre d’illustration, le PIB collectif de l’UE représente 17,6 trillions de dollars loin devant celui de l’UA qui s’élève à hauteur de 2,39 trillions de dollars. L’UE et ses membres sont souvent accusés de paternalisme par l’UA qui trouve irritante l’asymétrie de leurs échanges. L’UA pense que les discussions sont trop centrées sur les questions africaines ; à l’inverse, l’UE ne donne pas assez d’opportunités à l’UA de prendre part aux questions européennes.
Les rapports UE-UA, particulièrement dans le domaine de la paix et de la sécurité sont principalement des rapports financiers. Compte tenu du nombre limité d’États membres de l’UA qui contribuent aux opérations du ressort de ce domaine, il s’agit pour l’essentiel d’un rapport de « bénéficiaire à bailleur ». Source de grandes tensions, cette dynamique engendrent des lamentations presque permanentes des dirigeants européens. Elles portent notamment sur le fait que l’UE se considère comme un « distributeur d’argent condescendant ». Ainsi, elle souhaite que l’Afrique « paie sa part » : les États membres de l’UA s’y sont engagés, en tous cas sur papier, grâce à la taxe de 0,2% sur les importations, mais jusque-là, ces engagements, dans l’ensemble, n’ont pas été respectés. En raison de ces différends, l’avenir de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique est incertain tout comme le budget de l’UE après 2020 et les instruments financiers qu’il soutient.
Par ailleurs, l’UA reconnait son déficit en matière de capacités, partiellement dû au manque de ressources, mais aussi aux mauvaises procédures de recrutement de son personnel. Pour limiter les effets contre-productifs que cela pourrait avoir sur ses propres intérêts, l’UE se tourne aujourd’hui vers des partenaires plus fiables, soit dans les communautés économiques régionales (CER) ou grâce à des coalitions d’États membres. Le soutien de l’UE à la force G5 qui combat les groupes djihadistes et le crime organisé au Sahel est une des conséquences de son mécontentement vis-à-vis de l’UA, dont les capacités administratives limitées, attestent de ses difficultés à respecter totalement le règlement européen. Le fardeau bureaucratique limite aussi les possibilités de discussions stratégiques constructives en raison d’un temps excessif accordé aux considérations administratives.
La recherche d’un terrain d’entente
Malgré leurs nombreux désaccords, les deux Commissions ont la volonté politique de travailler ensemble et le sommet UE-UA fut l’occasion de surmonter certaines différences pour un partenariat plus abouti basé sur des intérêts mutuels.
Les deux parties ont réaffirmé leur vision commune sur la tournure que devrait prendre leurs futures relations : des rapports davantage pragmatiques fondés sur les intérêts de chacun plutôt que de privilégier un partenariat d’égal à égal – dont l’usage est considéré comme une erreur par la majorité des membres des deux unions. Pour faire en sorte que le partenariat soit mieux ancré dans les intérêts mutuels, les discussions entre les deux unions doivent être davantage axées sur les affaires stratégiques et politiques. Lors du sommet, les dirigeants européens et africains ont convenu de promouvoir la mobilité des étudiants, du personnel enseignant et des chercheurs sur l’ensemble du continent africain, notamment en renforçant le programme d’échange Erasmus Plus entre l’Afrique et l’Europe. Dans ce cadre, les représentants des deux unions ont mis l’accent sur l’investissement dans la jeunesse. Une priorité absolue pour l’Afrique dont 60% de la population a moins de 25 ans. Pour booster l’employabilité des jeunes africains, le nouveau plan d’investissement extérieur de l’UE prévoit de mobiliser 44 milliards d’euros d’investissements dans le continent d’ici à 2020.
Pour réduire tensions et malentendus, renforcer la coopération à tous les niveaux serait un bon moyen d’établir un climat de confiance entre UE et UA. Des interactions plus régulières entre les Conseils des deux organisations permettraient de consolider leur connaissance mutuelle et leur dynamique interne.
Repenser les relations UE-UA
Ces principaux points de désaccord et de frustration qui jusqu’aujourd’hui ne permettent pas vraiment aux deux institutions de tirer pleinement profit de leurs relations amènent à repenser les rapports UE-UA dans le nouveau contexte mondial.
La grande inconnue reste l’avenir du modèle ACP. Ce modèle est vu comme une construction coloniale puisqu’il comprend en majorité des anciennes colonies européennes. Au-delà de ce passé colonial, peu de choses relient les États entre eux. D’autant plus que les enjeux de paix et de sécurité des pays des Caraïbes et Pacifique sont très distincts de ceux auxquels l’Afrique fait face. Une des possibilités serait que l’UE élargisse l’accord de Cotonou pour l’ouvrir à l’ensemble des pays en développement ce qui permettrait de créer un pilier distinct pour l’Afrique qui engloberait l’Afrique subsaharienne. Cependant, certains pays d’Afrique du Nord notamment s’opposent à cette idée et ont des doutes quant aux motivations de l’UE, préférant conserver les accords actuels régis par les traités conclus avec l’UE.
L’accord de Cotonou, qui prend fin en 2020, pose la question de l’avenir du FED et de l’APF qui fait partie de ce fonds. Eventuellement, l’UE souhaite intégrer ce fonds dans le budget européen et modifier sa portée. Cela s’inscrit dans un débat plus global sur le réexamen du budget et des instruments financiers de l’UE.
La sortie du Royaume-Uni coïncide avec un regain d’intérêt de l’Allemagne pour le continent africain. En effet, l’Allemagne a constaté que l’instabilité en Afrique avait des répercussions sur ses intérêts nationaux. En conséquence, son engagement sur le continent devient de plus en plus marqué. En janvier 2017, le gouvernement allemand a révélé son « Plan Marshall » avec l’Afrique qui vise à promouvoir le commerce équitable et l’augmentation des investissements privés notamment. Néanmoins, l’Allemagne n’a pas encore acquis la confiance dont font preuve la France et le Royaume-Uni dans ce domaine.
De même, la globalisation ouvre l’Afrique à la dynamique des États émergents (Chine, Brésil, Inde) et détermine les termes de l’émancipation du tutorat européen. La montée en puissance des États émergents est une opportunité pour tous les États du monde à commencer par les pays industrialisés de l’UE. Le devoir de l’Afrique est de prendre ce train en marche en vue d’atteindre deux objectifs essentiels. D’une part, s’émanciper du tutorat européen et profiter des vertus de la mondialisation comme une logique de champ de bataille où ne sont respecter que des partenaires capables de créer des richesses. De l’autre, imaginer et conclure des partenariats stratégiques non seulement avec les pays émergents mais également avec les pays industrialisés comme l’exige les prescriptions de l’OMC ainsi que l’accord de Cotonou.
Par ailleurs, si la taxe issue de la réforme financière de l’UA permettrait de générer plus d’un milliard d’euro par an, cela est-il suffisant pour s’autonomiser vis-à-vis de l’UE ? De la même façon, sur le plan sécuritaire – conformément à la résolution 2320 du Conseil de Sécurité – l’ONU a accepté de financer 75% des opérations de paix de l’UA dès lors que ses États membres finançaient les 25% restants. Dans cette optique, il est opportun de se demander si ces 25% de contribution financière permettront à l’UA de devenir plus indépendante financièrement ? De plus, tant que persistera la pauvreté – aujourd’hui plus de 500 millions sur 1,2 milliards d’habitants africains vivent sous le seuil de pauvreté – un taux d’analphabétisation élevé – aujourd’hui 153 millions d’adultes africains sont analphabètes – et un faible niveau de développement – l’IDH en Afrique subsaharienne est de 0,523 en 2015 – alors il y aura toujours des défis sécuritaires.
Dans cette optique, dans quelle mesure l’UA peut-elle rester unie et faire front à ses défis en étant coordonné et plus forte dans ses rapports avec l’UE ? Peut-être qu’elle devrait commencer par pallier au déficit de culture démocratique de ses dirigeants africains – en Afrique Centrale seulement, 5 présidents totalisent ensemble 165 années au pouvoir – et approfondir sa transition vers une gouvernance davantage démocratique.
Article rédigé par: Norma AIDIBE Norma et Nancy KHALIL
Références:
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