Le Gouvernement Asymétrique des Migrations. Maroc/Union Européenne

Nora El Qadim est maîtresse de conférences en science politique à l’Université Paris 8 et chercheuse au LabToP. Spécialiste de la politique migratoire du Maroc, ce livre est une version remaniée de sa thèse, soutenue en 2013 à l’Institut d’Études Politiques de Paris. Il porte sur les négociations entre l’Union européenne (UE) et le Maroc sur le projet d’accord de réadmission, visant à “faciliter les retours forcés de migrants en situation irrégulière vers leurs pays d’origine ou des pays par lesquels ils sont passés”.

 

Déconstruire les discours sur la négociation communautaire

Dans la première partie de l’ouvrage, l’idée principale que cherche à développer l’auteure est que la politique extérieure de l’UE ne peut être vue comme une continuation, une suite logique, des politiques extérieures internes de ses États membres. Ainsi, l’auteure va chercher à déconstruire une idée préconçue : Celle que la délégation des négociations, en l’occurrence sur le traité de réadmission entre l’UE et le Maroc, au niveau européen serait une solution efficace pour répondre aux limites de la coopération bilatérale.

Pour l’auteure cette idée préconçue est le résultat de plusieurs présupposés qu’elle entend remettre en question. Le premier des présupposés auxquels elle va s’attaquer dans un premier chapitre, concerne la croyance en la supériorité de l’accord de réadmission sur toutes autres formes de coopération concernant les retours forcés. Or, comme l’a noté le chercheur Jean-Pierre Cassarino, la pratique de la réadmission se caractérise par une « informalisation »[1] croissante. Ainsi, les accords de réadmission vont être délaissés par les pays d’origine au profit d’accords qualifiés de « non-standards ». En effet, ces accords, du fait de leur moindre visibilité, sont plus facilement renégociables. Il est aussi plus facile de s’en défaire.

L’auteure va cependant s’écarter de la thèse de « l’informalisation » en affirmant, à l’aide de l’analyse des accords marocains en la matière, que les accords de réadmission formels ont toujours concerné une minorité des accords. Ainsi, à la lumière des accords bilatéraux et multilatéraux[2] passés par le Maroc avec les pays de l’Union européenne, on peut citer différents types d’accords comme, par exemple, les procès-verbaux de réunions spécialisées ou encore les Mémorandum d’entente. Nous pouvons citer l’exemple de « l’Accord sous forme d’échanges de lettres relatif à la circulation des personnes » signé en 1983 entre la France et le Maroc. Il est publié au journal officiel en France mais pas au Maroc ce qui démontre une opacité marocaine au service de ses propres intérêts.

Enfin, ce premier chapitre va mettre en lumière un des éléments de pression dont dispose le Maroc pour peser dans le cadre de la coopération concernant la réadmission : il s’agit des laissez-passer consulaires nécessaires à la réadmission des migrants marocain. Or, le Maroc se montre peu coopératif dans ce domaine. Pour la France, seulement 28,14 % des demandes ont été acceptées en 2011.

Dans un deuxième chapitre l’auteure va s’attaquer à l’idée d’une plus grande efficacité de l’Union européenne, qui justifierait que les négociations de réadmission soient menées à son niveau.  Elle va notamment se pencher sur les luttes internes qui existent au sein même des institutions européennes et entre les institutions européennes et les États membres. Ces luttes sont, pour l’auteure, une des raisons qui permettent d’expliquer la situation de blocage que connaissent les négociations du traité de réadmission depuis 2003. En effet, il existe une lutte depuis les accords de Tampere [3] entre la Commission et plus particulièrement la DG HOME (direction générale chargée des affaires intérieures et juridiques) et les États membres, pour savoir qui a la compétence en matière de réadmission.

Ainsi, la Commission revendique une compétence exclusive dans la négociation des traités de réadmission. Cependant elle se heurte au Conseil européen, composé des chefs d’États et de gouvernements des États membres, qui affirme que la compétence de la Commission dépend du mandat que lui octroie le Conseil. Dès lors, il s’agirait d’une compétence partagée. De plus certains États membres continuent d’agir en bilatéral même avec les pays pour lesquels la Commission a reçu un mandat du Conseil. Le Conseil de L’Union européenne a donc tendance à entraver l’autonomie de la Commission, en la contrôlant de manière informelle, et en conséquence à l’affaiblir dans le cadre des négociations avec le Maroc. A ces relations complexes entre la Commission et le Conseil s’ajoutent des luttes d’influences entre DG au sein même de la Commission. Si la DG HOME à la compétence technique et juridique, la DG RELEX (Direction générale des relations internationales) revendique « le leadership », c’est-à-dire la responsabilité officielle de ces négociations.

Enfin, dans un troisième chapitre, l’auteure va remettre en cause l’idée largement diffusée qui voudrait que les difficultés rencontrées par les acteurs européens face aux pays d’origine soient la conséquence d’un manque d’incitations de la part des pays européens. Ces incitations peuvent revêtir l’aspect d’une aide financière ou encore d’un emboîtement tactique comme par exemple, le cas des clauses de réadmission dans les accords commerciaux. Ces incitations ne sont que difficilement mobilisables par les acteurs européens et elles peuvent constituer de nouveaux instruments de négociation pour les diplomates marocains qui peuvent les considérer comme insuffisantes.

L’apport global de cette partie est de déconstruire l’idée que les acteurs européens agiraient de manière rationnelle.       

Pluraliser les sujets : Les acteurs marocains des négociations

Dans la deuxième partie, l’objectif de l’auteure est de se concentrer sur l’analyse des acteurs marocains et sur leur capacité d’action dans les négociations avec l’Union européenne. L’auteure découpe cette partie en trois chapitres, se concentrant premièrement sur l’historicité de la politique migratoire, puis en se focalisant sur les exigences marocaines dans les négociations pour enfin décentrer le point de vue et montrer que les ressources européennes servent aussi d’instruments aux acteurs marocains.

L’auteure commence donc cette deuxième partie en faisant la chronologie de la mise en place des politiques migratoires au Maroc. Sous le régime d’Hassan II, la nécessité de mettre en place une politique migratoire efficace était liée à l’émergence de conventions de main d’œuvre signées entre le Maroc et des pays membres de l’Union européenne, poussant la main d’œuvre marocaine à émigrer vers ces pays. L’enjeu principal durant tout son règne fut de maintenir un lien entre ces migrants et le Maroc. Cela s’est traduit dans un premier temps, par la création d’une banque chargée du contrôle et de la gestion des flux d’argent en provenance des salaires des migrants travaillant à l’étranger et ensuite par la création d’institutions.

La Fondation Hassan II, créée en 1989, fut chargée de promouvoir un soutien culturel, religieux et social aux migrants résidant à l’étranger (MRE). Un interlocuteur unique pour les MRE est également institué en Juillet 1990. Étant tout aussi bien ministre délégué auprès du Premier Ministre et président de la Fondation, il caractérise l’entremêlement de ces deux institutions qui vont coopérer pour la promotion d’un lien étroit entre le Maroc et ses migrants.  Suite à l’arrivée au pouvoir de Mohammed VI, le rôle de la Fondation Hassan II s’est vu amoindri au profit celle de son fils et d’un nouveau ministère chargé de la communauté marocaine résidant à l’étranger, créé en 2002.

L’auteure se concentre ensuite sur les exigences marocaines dans les négociations et explique notamment la notion de « lignes rouges », qui est l’idée que ces négociations ne présentent pas tant une finalité, mais plutôt un enjeu d’affirmation de l’autonomie de l’État marocain. Cette stratégie « d’évitement »[4] caractérise donc la volonté des acteurs marocains d’instrumentaliser ces négociations à leur avantage.

Enfin, ce qui apparaît comme la revendication la plus importante des acteurs marocains est la demande de facilitation des visas, qui correspond à « l’arrangement par lequel la délivrance de visas aux voyageurs de bonne foi est facilitée ou accélérée par des dérogations aux procédures normales ». L’auteure explique que cette demande dépasse la revendication politique car elle revêt aussi une dimension symbolique. En effet, le Maroc conteste le traitement qu’il estime privilégié des pays de l’Est qui bénéficient de facilitations de visas. Il dénonce ici l’idée d’une « hogra », c’est-à-dire un mépris de l’Union européenne vis-à-vis du Maroc. Il y a donc une volonté claire de faire valoir le respect de la dignité de l’État marocain auprès des institutions européennes.

Nora El Qadim conclut sa partie par un chapitre centré sur l’utilisation des ressources européennes par les acteurs marocains. Elle prend comme exemple principal la création en 2000 de l’ANAPEC [5], un service public à l’emploi. Elle explique donc que l’ANAPEC a longtemps refusé de collaborer avec l’Europe dans la mise en place de projets communs mais que sa position va changer après certains scandales entachant son image [6]. La réinvention de l’ANAPEC à l’international va donc permettre au Maroc de se démarquer d’autres agences similaires.

L’instrumentalisation des ressources européennes passe également par le développement d’organisations internationales sur le territoire marocain. En effet, si l’objectif recherché est d’étendre l’externalisation de la politique européenne, ces organisations servent aussi de tremplin aux acteurs administratifs marocains pour leur permettre d’exister sur la scène internationale.

L’auteure évoque enfin l’insertion du Maroc au niveau régional. Elle explique que son objectif, au-delà de s’affirmer sur le plan international, est de s’afficher comme leader du Maghreb. L’État jongle entre la volonté de se positionner en tant que pays « quasi-européen » et la volonté d’affirmer sa solidarité envers l’Afrique. L’enjeu pour le Maroc est donc de devenir le partenaire privilégié de l’Union européenne tout en s’imposant en leader régional.

Relations bilatérales et mise en œuvre : espaces de négociation et de contestation

Dans la première partie du chapitre 7, Nora El Qadim explique le phénomène de “résilience” du bilatéralisme, illustrant la persistance des poursuites de négociations parallèles et de la coopération bilatérale opérationnelle. Ce phénomène se base sur quatre arguments qui sont mis en exergue par ses entretiens avec des diplomates et fonctionnaires français : l’efficacité, le flou juridique, la demande marocaine et les liens singuliers qui unissent les deux pays.

En ce qui concerne l’efficacité, Nora El Qadim souligne que “l’avantage des accords bilatéraux est le fait qu’ils prennent en compte les spécificités des États membres”. Les accords bilatéraux répondent plus aux besoins pratiques des États (dont les intérêts peuvent diverger) qu’un accord communautaire formel.

D’un point de vue juridique, si l’article 79(3) du Traité de Lisbonne délègue à la Commission européenne les négociations d’un accord de réadmission (excluant ainsi les négociations entre un pays Membre et un pays tiers), il existe une réelle ambiguïté en matière de répartition des compétences. Elle peut être expliquée par le flou juridique autour de la question de l’interprétation de la jurisprudence en ce qui concerne l’application des accords préexistants et ceux en cours de négociations par la Commission. Les fonctionnaires effectuent la distinction entre l’accord en lui-même et le processus de réadmission. L’accord bilatéral devient alors un protocole d’application de l’accord européen. Cet argument est appuyé par une demande marocaine, qui a une préférence pour le fonctionnement bilatéral, en mettant aussi en avant l’efficacité de cette pratique. De plus, la “relation spéciale” entre les deux pays fait partie des arguments des diplomates français, considérant que “la France fait figure d’ambassadeur du Maroc à Bruxelles”, en citant par exemple le soutien apporté par la France sur la question du Sahara Occidental.

Dans la deuxième partie de ce chapitre, Nora El Qadim se penche sur la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Elle se propose d’étudier les pratiques d’un officier de liaison immigration français au Maroc puis les productions statistiques de la coopération sur les retours forcés. L’officier de liaison immigration (OLI) français est chargé de mener, sur le sol marocain, la coopération entre le Maroc et la France en matière de sécurité intérieure. Cependant cette présence (qui répond plus à un besoin français) sur le sol marocain pose un problème de souveraineté pour le Maroc, qui la tolère en contrepartie d’un soutien technique dans la conduite des opérations. La deuxième partie se concentre sur les statistiques et notamment sur le “taux de délivrance” des laissez-passer consulaires (LPC). Si les chiffres varient peu, Nora El Qadim estime qu’ils sont “utilisés pour “faire pression” sur les pays estimés “peu coopératifs””. Ainsi, les statistiques constituent en elles-mêmes un espace et un outil de négociations entres les acteurs.

Dans le dernier chapitre, il est question des revendications marocaines de 2011 sur la facilitation des visas, auxquelles les États membres ne voulaient pas accéder tant que l’accord de réadmission ne serait pas signé. Cette compétence, confiée à la Commission pour certains pays d’Europe de l’Est et des Balkans, est toujours en débat pour les pays du Sud. Ce choix illustre une différence de traitement, due selon Nora El Qadim à des “représentations géographiques civilisationnelles et/ou racialisées de l’Union européenne, qui distinguent une immigration “visible” d’une immigration “invisible” “. Un autre enjeu de ce débat est la question de la confiance accordée aux acteurs marocains. Certains États membres attendent du Maroc qu’il signe l’accord de réadmission avant de pouvoir envisager une facilitation des visas voire tendre vers la libéralisation de la circulation à long terme. Cette exigence est cependant perçue comme illégitime par les acteurs marocains.

En 2011, le principe de conditionnalité est adopté, témoin de la volonté de fermeté de la Commission européenne, sans pour autant mettre à mal sa politique de voisinage. Un fonctionnaire résume ce principe : “Le Conseil a accepté de nous donner un levier [de négociation], mais la conditionnalité c’est sa valve de sécurité, avec l’idée que sinon la Commission donne toujours tout gratis”. Cependant cette conditionnalité peut être ambivalente et donc source d’ambiguïté : elle peut être positive (facilitation des visas, coopération accrue) ou négative (restriction de la mobilité, sanctions). Les fonctionnaires interrogés dénoncent cette conditionnalité négative, paternaliste mais aussi le principe en lui-même jugé comme un produit du “culte du compromis”, plus symbolique qu’efficient.

Après deux ans de négociations, le partenariat pour la mobilité est signé en 2013. Il fait cependant figure de “boîte vide” pour Nora El Qadim, dont le contenu doit lui-même être négocié”. Il s’agit plus d’un cadre de négociation que d’un engagement formel sur la réadmission. Cette formule permet un “engagement à la carte” et la possibilité de poursuivre certaines relations bilatérales antérieures à 2013 (“les projets en cours”) tout en favorisant de nouveaux projets avec la Commission, par exemple.

Conclusion

L’objet central du travail de Nora El Qadim est, pour reprendre Meera Sabaratnam, de “déconstruire l’occident en tant que sujet rationnel opposé au reste du monde”. Elle va chercher tout au long de son ouvrage à remettre en cause une vision traditionnelle et post coloniale des relations internationales en s’efforçant de “pluraliser les sujets potentiels des Relations internationales”. Elle va ainsi s’intéresser aux moyens de pression dont dispose le Maroc pour déconstruire l’idée d’une asymétrie totale en faveur de l’Union européenne. Elle va mettre en lumière la manière dont le Maroc réussit à instrumentaliser les conflits internes entre l’Union européenne et les États membres de l’Union à son profit.

L’ouvrage de Nora El Qadim apporte une multitude d’informations, pas seulement sur le sujet très précis de l’accord de réadmission entre le Maroc et l’Union européenne, mais beaucoup plus largement sur les politiques migratoires mises en place et sur les relations complexes entre ces deux acteurs. Le flot d’informations à assimiler est dense, mais les talents synthétiques de l’auteure permettent une bonne compréhension dans son ensemble. La force de cet ouvrage est probablement l’énorme travail effectué par Nora El Qadim pendant près de 4 ans, en ayant notamment la démarche de faire des entretiens semi-directifs en amont. Nous pouvons néanmoins noter un certain parti pris qui s’exprime par la volonté de l’auteure de décentrer l’analyse des relations internationales, en dénonçant un point de vue eurocentré qui ne prendrait pas suffisamment en compte le discours Marocain.

Nous avons pu relever certains points dans chacune des parties qui nous ont semblé particulièrement intéressants :

La première partie permet de mettre en lumière les luttes qui existent entre les Institutions européennes et les États membres. Il nous a semblé particulièrement intéressant de comprendre qu’un des atouts majeurs du Maroc dans ces négociations est en réalité la faiblesse européenne. Faiblesse qui résulte de cette concurrence entre la Commission et les États membres.

La deuxième partie rend compte, dans son premier chapitre, de l’historicité de la mise en œuvre des politiques publiques au Maroc et souligne ainsi l’importance pour le pays de garder un lien constant avec les marocains vivant à l’étranger. L’auteure développe également les stratégies des acteurs marocains, démontrant ainsi comment les négociations vont être instrumentalisées pour leur permettre de s’imposer face à  l’Union européenne.

Enfin, un des éléments majeurs de la troisième et dernière partie est l’importance des acteurs de terrain dans la mise en œuvre des politiques, et notamment le rôle joué par les officiers de liaison immigration européens. En effet, il existe un manque de coopération entre les États membres, voire une rivalité, ce qui permet aux acteurs marocains de faire jouer la concurrence et de faire perdurer certaines pratiques bilatérales.

De plus, il est important de relever un certain nombre de répétitions qui ne sont pas forcément nécessaires. Dans l’ensemble, la thèse de Nora El Qadim est un apport conséquent et une source d’informations importante concernant les relations entre le Maroc et l’Union européenne sur le sujet des politiques migratoires.

Enfin, cet ouvrage bien que circonscrit à un sujet très précis peut être envisagé comme une clé de lecture plus large nous permettant de comprendre d’autres situations de blocage. Ainsi nous pouvons évoquer la crise que connaît actuellement le département français de Mayotte. Avec 45% de sa population en situation irrégulière, en grande majorité en provenance des Comores, il est à première vue difficile de comprendre l’absence de traité de réadmission entre la France et les Comores. Cependant cette situation peut s’expliquer par la suspension des visas diplomatiques et de services par le gouvernement Comorien.

Maxime Letourneur, Clara Marcou et Marceau Domenech

 

Pour aller plus loin

Cassarino, Jean-Pierre (2007). Migrants de retour au Maghreb : réintégration et enjeux de développement, Robert Schuman Centre for Advanced studies.

Cassarino, Jean-Pierre (2010). La politique de réadmission dans l’Union européenne, Etude Parlement européen.

Fischer, Nicolas et Hamidi, Camille (2016). La politique migratoire, aux éditions La Découverte.

El Qadim, Nora « La politique migratoire européenne vue du Maroc : contraintes et opportunités », Politique européenne, n°31, 2010

Références

[1]CASSARINO Jean-Pierre “Informalising readmission agreements in the EU neighborhood” the international spectator, 42, n°2 (juin 2007)

[2]Migration and devlopment platform (RDP) / Base de données du Ministère marocain des affaires étrangères et de la coopération

[3]Accord de formalisation de la coopération judiciaire au niveau européen signé en 1999.

[4]Terme de James Wallihan

[5]Agence nationale de promotions de l’emploi et des compétences

[6]affaire Annajat, Société marocaine accusée d’avoir escroqué des milliers de chômeurs marocain par entremise de ANAPEC