Politiques publiques de lutte contre la drogue: de la répression à l’accompagnement ?

D’après la définition de l’Organisation Mondiale de la Santé parue en 1967, « les drogues sont des substances naturelles ou artificielles en mesure de modifier la psychologie et l’activité mentale des êtres humains. » Certaines de ces substances dites « psychoactives » ont un usage réglementé, tels que le tabac ou l’alcool. Néanmoins, la plupart d’entre elles restent illégales en France. C’est notamment cette ambiguïté entre légalité et illégalité qui fait de ce sujet un enjeux du débat politique français. En effet, le site de France Diplomatie affirme que « La lutte contre la drogue constitue un volet important de la coopération policière et judiciaire de la France. » Ça n’est donc pas sans raison que « la France est un des principaux bailleurs de l’ONUDC (Office des Nations unies contre la drogue et le crime). Elle est le 11ème contributeur de l’organisation, avec une part importante de ces financements consacrée à la lutte contre la drogue. » À l’échelle nationale, l’État crée, en 1982, la Mission permanente de Lutte contre la Drogue et la Toxicomanie (MILDT) qui répond à la nécessité de coordonner une politique publique par nature Interministérielle. Par la suite, le décret du 11 mars 2014, transforme la MILDT en MILDECA, la Mission Interministérielle de Lutte contre les drogues Et les Conduites Addictives, qui augmente son champ de compétence et en complexifie d’autant plus son analyse. Mais si la France a jusqu’alors adopté des mesures répressives quant à l’usage des drogues, il semblerait que les résultats de ces dernières ne soient pas des plus convaincants. Selon un rapport de 2015 de l’Observatoire Français des Drogues et des Toxicomanies (OFDT), environ 300 personnes, ayant entre 15 et 49 ans, décèdent par an d’overdose de drogues illicites depuis 2008. Le bilan est de 78 000 morts attribuables au tabac et de 49 000 pour celles attribuables à l’alcool. Par ailleurs, nous savons que les hommes suivis en CSAPA[1] ou CAARUD[2] pour usage de substances illicites (hors cannabis) ou de médicaments opiacés ont un risque global de décès 5 fois plus élevé que les autres hommes de même âge. En ce qui concerne les femmes, le risque de décès est multiplié par 21. Économiquement parlant, ces bilans sanitaires inquiétants représentent annuellement, pour la société française, 248,7 milliards d’euros. Cette somme astronomique n’est autre que le cout social des drogues en France, c’est-à-dire la somme du coût externe (valeur des vies humaines perdues, perte de la qualité de vie, pertes de production) et du coût pour les finances publiques (dépenses de prévention, répression et soins, économie de retraites non versées, et recettes des taxes prélevées sur l’alcool et le tabac). En d’autres termes, il semblerait que la mission interministérielle et les politiques publiques répressives de lutte contre la drogue mises en place par le Plan gouvernemental coûtent cher à l’État français, ne faisant pourtant pas preuve d’efficacité. En effet, les statistiques concernant les personnes touchées n’ont pas diminué et même souvent augmenté, alors même que les acteurs gouvernementaux[3] diffusent une image diabolisée des usages de la drogue. Mais cela change néanmoins, le Plan gouvernemental de lutte contre la drogue, établi sous le mandat du Président Hollande, alloue une importante part du budget aux politiques préventives et à l’accompagnement. C’est une mesure novatrice pour la France, mais bien développée dans de nombreux pays du globe.  De plus, de nouveaux acteurs, tels que des partis politiques ou des associations, expriment une volonté de dépénalisation, persuadés d’amoindrir, par cette démarche, les risques sanitaires et les conséquences du trafic de drogue.

Serions-nous, dès lors, en train d’assister à un changement d’approche quant aux politiques publiques de lutte contre la drogue en France ?

Sous le quinquennat du président F. Hollande, la MILDECA[4] a décliné sa mission en deux plans opérationnels, le premier ayant été appliqué de 2013 à 2015 et le deuxième de 2015 à 2017, afin de faciliter l’évaluation des politiques mises en place. Cette mission établit cinq axes d’action :

  • Prévenir, prendre en charge et réduire les risques
  • Intensifier la lutte contre les trafics
  • Mieux appliquer la loi
  • Fonder la politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives sur la recherche et la formation
  • Renforcer la coordination des actions nationales et internationales.

Si la plupart de ces axes semble suivre une logique « top-down » plutôt répressive, une analyse du crédit accordé à chacun d’eux révèle une réalité plus complexe. En effet, en attribuant 43% de son budget de 59,61 milliards d’euros à l’accompagnement des individus en situation d’addiction, l’État a centré son intervention sur une logique dite « bottom-up ». Néanmoins, si cette démarche est le principal axe du plan d’action 2013-2015, elle n’en reste pas moins critiquable au vu de son impact direct très réduit sur l’amélioration de la situation sanitaire et sociale des personnes souffrant d’une addiction. Il semblerait qu’une part, même moindre, du budget alloué à l’accompagnement, aurait pu être destinée à la prévention, un axe ne représentant que 12% du budget global. Le reste de ce dernier représente 30% pour la lutte contre les trafics, 9% pour l’action internationale, et 6% pour la recherche et l’application de la loi.

Déjà en 2000, F. Caballero et Y. Biziou[5] dénonçaient une impressionnante machine répressive, pourtant peu significative d’une baisse des consommations et des trafics de drogue. Aujourd’hui, la tendance est restée la même, si ce n’est plus inquiétante. D’une part, malgré une somme importante du budget destinée aux politiques publiques de lutte contre le trafic de drogue, celui-ci ne semble pas avoir été endigué. Selon un projet de recherche piloté par l’INHESJ[6] et financé par la MILDECA, le marché noir français des drogues illicites représente, depuis 2010, 2,3 milliards d’euros. Or, le cannabis représenterait à lui seul 1,1 milliard d’euros, en hausse de 34 % par rapport à 2005. La cocaïne représenterait, quant à elle, environ 900 millions d’euros, ce qui en fait la seconde drogue la plus « populaire » par son chiffre d’affaire et aurait connu une hausse de 84 % en cinq ans. Par ailleurs, cette étude vient corroborer les données démontrant la croissance de la consommation de drogues illicites en France.

D’autre part, en ce qui concerne les drogues licites, on constate dans un rapport de l’OFDT[7], une stagnation de la consommation. La France comptait 30% de fumeurs en 2010 contre 29% en 2014. En matière d’alcool, on ne peut pas non plus parler de véritable progrès. Si on constate une baisse de 8% des usagers quotidiens entre 2010 et 2014, on observe toutefois, l’apparition de comportements à risque, notamment chez les jeunes. On parle ici de consommation très rapide et excessive d’alcool dans un but festif qui s’accompagne de prise de plusieurs substances psychotropes.

Ainsi, l’analyse de l’utilisation du budget et de son efficacité relativement faible permet de révéler la complexité à laquelle se heurte l’État en matière de lutte contre la drogue et les conduites addictives. Entre 2013 et 2015 malgré une politique volontariste jonglant maladroitement entre des logiques répressives et préventives, l’État n’a pas réussi à amoindrir les addictions et l’activité liée au trafic de drogue est toujours très forte. Les différents partis politiques s’accordent sur une nécessité de changement d’approche.

A Droite, l’intensification de la répression est le maitre mot : Il faut appliquer la loi de façon plus stricte et lutter davantage contre les trafics de drogue. A Gauche en revanche, les programmes sont plus innovants, on observe une volonté de modifier les logiques utilisées jusqu’alors, laissant apparaitre ou ressurgir des idées d’accompagnement vers une politique de lutte « avec la drogue ».

Les premières mesures allant en ce sens apparaissent avec l’épidémie du SIDA dans les années 90  avec la « sanitarisation »[8] des drogues qui amorce un nouveau paradigme de réduction des risques. En effet, d’un point de vue sanitaire, la recherche de l’abstinence et la tolérance zéro, ne peuvent plus être les seuls angles d’approche des politiques publiques de lutte contre la drogue[9]. Des distinctions entre les niveaux de dangerosité des drogues, mais également au niveau de leur usage (simple, nocif ou de dépendance), émergent. Les autorités ont pris conscience de la nécessité d’encadrer et de prendre en charge les consommateurs avec les premières mesures, exclusivement orientées vers les héroïnomanes, de réduction des risques. En 1987, la vente libre de seringues en pharmacie est alors autorisée. En 1989, Médecin du Monde met en place un programme d’échange de seringues. L’accès au matériel stérile d’injection et l’orientation sanitaire et sociale sont inscrits à l’agenda politique. Mais ces nouvelles mesures font naître plusieurs types de controverses :

  • Certains décideurs politiques ne veulent pas laisser penser à un renoncement moral ou à une ouverture vers la légalisation.
  • Les corps législatif et judiciaire s’opposent à ces mesures qui sont, selon eux, en contradiction avec la loi.
  • Certains intervenants en toxicomanie, d’origines diverses, ne croient pas vraiment à l’efficacité de ce nouveau mouvement.

Des « coalitions de cause » [10] réorganisent la hiérarchie des objectifs des politiques publiques de lutte contre la drogue et les résultats montrent qu’il n’y a aucune augmentation de la consommation. On constate même moins d’overdoses, une amélioration de l’état de santé des usagers, une diminution des contaminations du VIH et même une baisse de la délinquance associée. Ce nouveau mouvement de politiques publiques centré sur l’individu, qui respecte les droits humains, cherche à améliorer la sécurité des citoyens et permet de réduire les conséquences néfastes de la consommation de drogues, divise alors l’opinion publique : un camp répressif, qui prône la tolérance zéro et un camp qui veut accompagner et contrôler cette lutte dans le but de minimiser les effets négatifs. Actuellement, cette division de la société civile est bien illustrée dans le cas de la salle de shoot à Paris, finalement inaugurée après de longues années de négociation.

Aujourd’hui, certains pays ont choisi ces voies alternatives. C’est aux Pays-Bas, avec une forte tradition de santé publique, que se développe le modèle de « réduction des risques ». En 1970, l’Etat Hollandais opte pour une tolérance encadrée des drogues douces permettant de limiter la consommation de drogues dures. Ainsi, la consommation de drogues aux Pays-Bas fait partie des plus basses d’Europe. Le Portugal et la République Tchèque ont remplacé les sanctions par des mesures sociales. Cette solution révèle, pour les deux pays, une diminution de la consommation mais aussi des dépenses publiques liées à une réduction des contrôles. L’Uruguay et certains États des États-Unis ont ouvert la voie à une réforme majeure des politiques publiques en adoptant, en 2013, une législation régulant la production, la distribution et la consommation de cannabis à usages médical et personnel. Les politiques publiques de lutte contre la drogue évoluent vers des mesures progressistes, bien que certains pays restent hostiles à l’idée d’une politique de réduction des risques.  Le Brésil, le Costa Rica, le Canada, la Suisse et l’Uruguay ont d’ailleurs appelé à l’imposition de peines proportionnées à la gravité de l’infraction, alors que la peine de mort est encore pratiquée en Chine, en Iran, ou en Indonésie, pour les délits liés à la drogue.

En France faudrait-il suivre l’exemple des pays mettant en place des politiques de dépénalisation pour enfin constater une réduction des conséquences sanitaires liées à la drogue?

Coécrit par Alexandra Merli, Lea Cerri et Coline Raffaeli

[1]  CSAPA = Centre de Soins d’Accompagnement et de Prévention en Addictologie
[2] CAARUD = Centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues
[3] Ministère de l’intérieur, Ministère des affaires étrangères, Ministère de l’économie et des finances, Ministère de la justice et Ministère des Affaires sociales et de la Santé
[4] Répartition des crédits du plan d’actions 2013-2015 selon leur destination, MILDECA
[5] Caballero. F et Biziou. Y, Droit de la drogue, Paris, Dalloz, 2000
[6] Ben Lakhdar. C, Lalam. N et Weinberger. D, Estimation des marchés des drogues illicites en France, Synthèse, octobre 2015
[7] Drogues chiffres clés, sixième édition, OFDT, juin 2015
[8] : Henri Bergeron : « Sociologie de la drogue », 2009, Repères, La découverte
[9] Anne Coppel : « Peut-on civiliser les drogues, de la guerre à la drogue à la réduction des risques », 2002, Alternatives sociales
[10] Daniel Kübler : « Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé : analyse des conflits de mise en œuvre », 2000, L’Harmattan
Sources : 
Bergeron, H. (2009). Sociologie de la drogue (1st ed.). Paris: La Découverte.
Caballero, F & Biziou Y. (2000). Droit de la drogue (1st ed.). Paris: Dalloz.
Boni, M. & Figaro, S. (2016). Ce que disent les présidentiables de 2017 sur le cannabis. Le Figaro. Retrieved 22 December 2016, from http://www.lefigaro.fr/politique/le-scan/2016/10/11/25001-20161011ARTFIG00287-legislation-sur-le-cannabis-ce-qu-en-disent-les-presidentiables-de-2017.php
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Kübler, D. (2000). Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé (1st ed.). Paris: L’Harmattan.
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Trafic et consommation : quelle politique publique face à la drogue. (2016). France Culture. Retrieved 22 December 2016, from https://www.franceculture.fr/emissions/les-matins/trafic-et-consommation-quelle-politique-publique-face-la-drogue#