La lutte contre les marchands de sommeil

Il n’existe pas de définition juridique du marchand de sommeil. Celui-ci est défini généralement par rapport à différentes notions prévues par les textes et notamment le Code de la santé publique. Ainsi, un marchand de sommeil serait un bailleur qui loue un bien immobilier : indigne, indécent et insalubre

Logement indigne • Aux termes de l’article 84 de la loi du 25 mars 2009 de Mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, « Constituent un habitat indigne les locaux ou installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé. »

Sont ainsi visés : les locaux et installations utilisés à des fins d’habitation et impropres par nature à cet usage : les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d’ouverture sur l’extérieur et autres locaux par nature impropres à l’habitation tels que les locaux divers non aménagés aux fins d’habitation (garages, locaux industriels ou commerciaux, cabanes et cabanons…).

Logement indécent • Au terme des dispositions du décret d’application n° 2002-120 du 30 janvier 2002 de l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU) ; un logement est considéré comme indécent lorsqu’il méconnaît les caractéristiques d’un logement décent. Donc, est décent un logement « ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation ».

L’article 5 du décret précise par ailleurs que « le logement qui fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité ou de péril ne peut être considéré comme un logement décent ».

Logement insalubre • Au terme de l’article L.1331-26 du Code de la santé publique modifié par l’article 168 de la loi SRU ; un logement est considéré comme insalubre lorsqu’il « (…) constitue soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins… »

Les critères sont précisés par une circulaire DGS/DGUHC/SD7C/IU H4 n° 293 du 23 juin 2003 relative à la mise à disposition d’une nouvelle grille d’évaluation de l’état des immeubles susceptibles d’être déclarés insalubres ; circulaire de la Direction générale de la santé et de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction.

Une multitude de victimes concernées chaque année

 

Selon le rapport 2018 de la Fondation Abbé Pierre, 4 millions de personnes sont mal-logées ou en absence de logement personnel en France. Plus de la moitié ; 2 819 000 personnes vivent dans des conditions de logement très difficiles du point de vue du confort et en surpeuplement dit “accentué“ (il leur manque deux pièces par rapport à la norme de peuplement).

 

Source : Rapport sur l’état du mal-logement en France 30 janvier 2018 / Fondation Abbé Pierre

Au vu de ces chiffres, il convient de s’interroger sur les causes et les conséquences de ce phénomène qui concerne presque 4 millions de personnes en France.

Une causalité multifactorielle

Les causes de l’existence de marchand de sommeil sont multiples et imbriquées :  tension du marché immobilier, paupérisation des populations, propriétaires occupants ou bailleurs dépourvus de moyens pour entretenir leur bien, morphologie de l’habitat, flux migratoires, saturation du parc social et des zones attractives, notamment au regard de leur desserte par les transports en commun. On trouve ces logements en centre-ville mais aussi, de plus en plus, dans les zones pavillonnaires, où le morcellement illégal progresse, souvent d’une manière invisible de l’extérieur.

Quelles conséquences pour les victimes ?

Un logement insalubre loué par un marchand de sommeil entraîne, à titre d’exemple, des maladies y compris contagieuses, des problèmes de santé physique (intoxications, allergies, saturnisme, etc.) ou psychique (dépression). Il peut aussi entraîner de la violence (exiguïté des lieux), des difficultés scolaires… Tous ces phénomènes accentuent les difficultés de leurs occupants quand ils ne sont pas tout simplement à leur origine. En louant des logements vétustes et insalubres, ces marchands de sommeil font courir des risques à leurs locataires. Les drames impliquant ces bailleurs sont nombreux. Par exemple, en juin 2011, l’effondrement d’un immeuble à Montreuil (Seine-Saint-Denis) a fait 3 morts.

En raison de l’ampleur de ce phénomène en France et des conséquences graves que ce type de bailleurs peut induire, les pouvoirs publics se sont saisis de la question, et ce, dès le milieux du 19ème siècle.

La loi du 13 AVRIL 1850 sur les logements insalubres[1]

Loi du 13 avril 1850 est une loi historique car c’est la première fois que le législateur se préoccupe d’une mesure générale en matière de restructuration urbaine. L’adoption de cette loi est liée à la création de la commission de prévoyance. Le 4 août 1849 la commission est divisée en trois sections. La troisième section est chargée des secours aux malades, aux infirmes et vieillards ainsi que des améliorations à introduire dans la législation en faveur des pauvres. Il est intéressant de se rendre compte que c’est au sein de cette section qu’est étudiée la proposition de loi sur les logements insalubres. Comme le note Madame Bourillon, cette loi est la première des lois sociales particulières préparées par la commission.

Cette loi intervient au regard de la situation dramatique de l’habitat ouvrier de l’époque. Là où il y avait des usines, la population ouvrière se regroupait autour d’elle. Pour Adolphe Blanqui, l’insalubrité des habitations appartient à la responsabilité commune et une législation spéciale doit être prise pour définir “un système d’assainissement général, obligatoire et sévèrement surveillé”. En 1848 le rapport du Conseil de salubrité et d’hygiène publique met en lumière que l’insalubrité se situe à l’intérieur des habitations. Les propositions de ce conseil concernent la propreté des maisons et l’écoulement des eaux. Le conseil municipal peut prononcer l’interdiction de la location si cela est nécessaire. Le comité consultatif d’hygiène publique est chargé de la rédaction d’un projet d’instructions pour l’application de la loi. Ce rapport est rendu le 8 juillet 1850. Le comité souligne que la loi ne s’applique qu’aux logements loués. Rien n’est précisé sur ceux qui sont contraints de s’y loger comme les domestiques, les apprentis, les ouvriers. Le comité remarque aussi que la loi ne propose pas de solutions pour loger les habitants chassés de leurs logements ou pour éviter la reconstitution d’îlots d’insalubrité.

La Loi ALUR, une loi remise en cause

Les mesures pour lutter contre l’habitat indigne de la loi Alur du 24 mars 2014 sont inscrites dans le titre II ” lutter contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées”. La loi Duflot a ajouté deux groupes d’autorisation au sein du Code de la construction et de l’habitation à savoir : l’autorisation de création de logement dans du logement déjà existant et le permis de louer. Pour le premier, cette autorisation est censée prévenir la collectivité de la mise à disposition d’un seul et même logement au profit de plusieurs personnes pour y loger. La loi prévoit “une autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux dans un immeuble existant”. Or les marchands de sommeil créent des logements supplémentaires sans travaux ce qui n’exige pas d’autorisation. Le permis de louer permet à une collectivité de soumettre une location à une autorisation préalable. L’epfif montre que certains critères requis pour l’autorisation ne sont pas suffisants et qu’il est tout à fait possible pour un bailleur d’obtenir un permis de louer pour un bien indécent ou insalubre, du fait de l’imprécision des critères requis.

La loi Duflot prévoit aussi la création d’une peine permettant au juge d’interdire l’achat de biens immobiliers à des fins locatives et prévoit une astreinte financière destinée à contraindre les propriétaires d’effectuer les travaux qui ont été prescrits par mesure de police, ainsi que le retrait des allocations de logement en cas de logements non décents.

Les collectivités territoriales se mobilisent

Les maires sont en première ligne face aux situations d’habitat indigne. En attendant les mesures, notamment financières, qui doivent être inscrites dans la loi logement, ceux-ci multiplient les initiatives pour lutter contre les locations illégales de logements insalubres. On dénombre actuellement, plus de 200 communes dotées de services de lutte contre les logements indignes.

Les maires ne sont cependant pas les seuls à lutter contre les marchands de sommeil. Le logement indigne étant un phénomène à la croisée des problématiques de santé, de sécurité, de criminalité et de pauvreté, de nombreux acteurs publics et associatifs s’y intéressent : intercommunalité, agence régionale de santé (ARS), préfecture, police, justice, caisses d’allocations familiales (CAF)… Or leurs actions ne sont pas toujours bien coordonnées. Selon que le logement est qualifié d’insalubre, de dangereux ou de non décent, des acteurs différents interviennent et des procédures distinctes sont prévues dans la législation existante. Voici ci-dessous, un schéma illustrant nos propos, tiré du site de l’ANIL.

Figure 2 Les acteurs de la lutte contre le logement indigne

Source : Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL)

Quels leviers et moyens d’actions pour les collectivités ?

Pour faire face à la diversité des problématiques de l’habitat indigne, les collectivités peuvent également s’appuyer sur une batterie d’outils analytique, incitatifs et coercitifs mis à disposition par L’Anah.

L’outil Parc privé potentiellement indigne (PPPI) permet par exemple aux collectivités d’effectuer une première approche analytique en caractérisant les situations d’habitat indigne. Une grille d’évaluation de la dégradation du bâti permet également d’effectuer un diagnostic préalable et d’adapter l’intervention des collectivités au juste niveau du besoin.

Par le biais de divers programmes (Programme d’intérêt général) ou opérations (opérations programmées d’amélioration de l’habitat-(OPAH), les collectivités ont la possibilité d’identifier précisément les problématiques et les moyens à mettre en œuvre localement. L’OPAH permet une amélioration sensible de la perception du quartier et a pour effet une remontée sensible des loyers. Or, Cette revalorisation financière risque de mettre en difficulté les locataires les plus modestes et d’entraîner la « gentrification » du quartier. C’est pourquoi les propriétaires bailleurs sont tenus, par convention avec l’ANAH, de pratiquer des loyers plafonnés et de louer à des ménages sous condition de ressources. Par ailleurs, lorsque des opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI) sont mises en œuvre, l’offre de logement issue du recyclage foncier doit prioritairement poursuivre un objectif de mixité sociale.

Efficaces mais pas toujours suffisantes, ces procédures incitatives sont parfois complétées par des mesures coercitives. En cas de danger pour les occupants, un arrêté de péril ou d’insalubrité permet d’engager des opérations de résorption de l’habitat indigne (RHI), et de traitement de l’habitat insalubre, remédiable ou dangereux et des opérations de restauration immobilière (Thirori). Les collectivités procèdent alors à l’acquisition des biens par voie amiable, par préemption ou par expropriation, soutenues par l’Anah, qui prend notamment en charge une grande partie du déficit foncier de l’opération de démolition-reconstruction ou de réhabilitation.

Le « Permis de louer »… un outil controversé

Le permis de louer a été instauré par un décret du 19 décembre 2016, pris en application des articles 92 et 93 de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014. Pendant cinq ans, les communes et les agglomérations de plus de 50 000 habitants ont la possibilité de soumettre la mise en location de tout ou partie d’un immeuble de plus de trente ans à la délivrance d’un permis de louer. Cette nouvelle obligation imposée aux bailleurs doit permettre de faciliter le contrôle de l’état des logements : avertis des mises en location, les services d’hygiène peuvent effectuer des vérifications sur place et autoriser la location seulement si le propriétaire réalise les travaux nécessaires pour rendre le logement salubre et sécurisé. La mesure doit permettre également d’identifier les marchands de sommeil. Certaines communes ont mis en place le “permis de louer”. C’est le cas Gennevilliers (92) depuis le 1er février 2018, de Montauban (82), depuis le 1er mars 2018, ou encore de Mantes-la-Jolie (78) à compter du 1er juillet 2018. Au Blanc-Mesnil, Thierry Meignen (LR), a lancé en novembre une campagne d’affichage pour promouvoir l’opération #BalanceTonMarchandDeSommeil. « Sur les 447 signalements qui ont été faits, 117 procès-verbaux ont été dressés ».

Si les pouvoirs publics semblent assurés de la pertinence du dispositif dans la lutte contre les marchands de sommeils, celui-ci n’en reste pas moins très controversé. De nombreux acteurs de terrain se montrent réservés voir opposé à la mise en place de cet outil. Selon Patrice Lucchini, responsable de l’association Habitat santé développement « le permis de louer est le type même de la fausse bonne idée”. Un tel dispositif n’aura, selon lui, aucun impact sur “les marchands de sommeil, qui continueront comme avant” à mettre à disposition un habitat de piètre qualité.

L’initiative des députés pourrait même encourager le développement d’un “marché au noir ». Dans ce contexte, le locataire sera fragilisé. “En réalité, estime M. Lucchini, il suffirait d’appliquer les textes existants sur l’insalubrité et la décence des logements.” La législation en la matière est abondante, mais son application demeure lacunaire, car les moyens et la volonté politique font souvent défaut. Au final, selon M. Lucchini, le permis de louer sera un nouveau moyen de se donner bonne conscience sans régler les problèmes de fond.

Des outils et mesures qui semblent encore inefficace …

Malgré les nombreuses réformes menées en la matière, on estime qu’il existerait encore en France environ 400 000 à 600 000 logements potentiellement indignes.

De nombreuses problématiques restent à résoudre…

La lutte contre les marchands de sommeil souffre de deux handicaps majeurs[3] : le manque de moyens financiers et techniques des pouvoirs publics et l’incapacité de ces derniers à mener des actions préventives contre les marchands de sommeil.

De nombreux acteurs publics et associatifs interviennent dans la lutte contre le logement indigne. Ce sont les communes, intercommunalités, l’Agence régionale de santé (ARS), les préfectures, la police, les caisses d’allocations familiales (CAF) les pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne (PDLHI) etc. Néanmoins les actions de ces différents acteurs ne sont pas bien coordonnées. Les ARS et les communes n’ont pas les effectifs suffisants pour contrôler le respect des arrêtés d’insalubrités. On note également le manque de moyens financiers et techniques notamment des services communaux d’hygiène et de santé (SCHS) qui bénéficient plus ou moins d’une dotation générale de décentralisation (DGD) de la part de l’État. La justice ne semble pas n’ont plus jouer son rôle puisque moins de 100 condamnations pénales sont prononcées par an et 3 000 arrêtés d’insalubrité sont pris par les préfets.

Selon la cour des comptes, le contrôle de la décence du logement pour l’attribution des aides de la CAF est peu mis en œuvre[4]. D’une part, les logements conventionnés au titre de l’APL sont réputés être décents, sans autre forme de vérification. D’autre part, pour le parc privé, l’action des CAF diffère selon les départements.

L’incapacité des communes à pouvoir mener des actions préventives contre les marchands de sommeil résulte d’un manque d’information et de moyens pour agir de manière préventive contre les marchands de sommeil et le développement de l’habitat indigne.  Selon le rapport de l’établissement public foncier (EPF) d’Île-de-France de septembre 2017 consacré aux zones pavillonnaires, les marchands de sommeil se cachent de plus en plus derrière des sociétés écrans ou des prête-noms pour dissimuler leur activité et passer entre les mailles d’un arsenal juridique qui a pourtant été constamment renforcé, notamment à l’occasion de la loi ALUR.

Du fait de l’inefficacité des dispositifs mis en place par les pouvoirs publics ces dernières années, le nouveau gouvernement souhaite accentuer la lutte contre les marchands de sommeils…

Julien Denormandie annonce un plan de lutte contre les marchands de sommeil

C’est à l’occasion d’un déplacement dans le Val d’Oise en décembre 2017 que le secrétaire d’Etat auprès du ministre de la Cohésion des territoires, Julien Denormandie, présente le plan de lutte contre les marchands de sommeil[5]. Ce plan englobe des mesures prévues dans le projet de loi dit Elan, relatif à l’évolution du logement, de l’aménagement et de la transition numérique. Trois axes sont annoncés :

  • Au niveau intercommunal, il s’agirait de regrouper les compétences d’habitat indigne
  • Pour un traitement plus efficace de l’urgence le plan souhaite simplifier les procédures mises en place de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme
  • Un renforcement des sanctions envers les marchands de sommeil. Dans une interview donnée par Julien Denormandie au “Parisien”[6], le secrétaire d’état de Jacques Mézard indique que “les marchands de sommeil seront traités comme des trafiquants”.
  • Une nouveauté est annoncée : ce sera désormais aux marchands de sommeil de fournir la preuve que leurs revenus ne sont pas issus de location illégale d’un logement insalubre.
  • Les astreintes payées par les marchands de sommeil qui ne mettent pas aux normes leurs logements seront désormais versées aux communes et non plus à l’Anah.

Un durcissement général attendu : le projet de Loi ELAN 

Le 4 avril 2018, le projet de Loi ELAN pour l’évolution du logement, de l’aménagement et de la transition numérique est présenté en conseil des ministres[7]. Il devrait être examiné au sein de l’Assemblée nationale à partir de fin mai et début juillet 2018 au Sénat.

Jacques Mézard a confirmé que la lutte contre l’habitat indigne est renforcée avec le projet de loi et prévoit “des sanctions plus faciles contre les marchands de sommeil, notamment sur les revenus dissimulés issus de la mise à disposition de logements indignes et l’élargissement et la systématisation des astreintes encourues”

Le dossier de presse du projet de loi Elan présente certains aspects annoncés : Le titre IV intitulé ” améliorer le cadre de vie” prévoit à l’article 56 de sanctionner les marchands de sommeil, à l’article 57, l’astreinte administrative et (article 58) une simplification des procédures.

  • Création d’une présomption de revenus permettra des poursuites fiscales pour les propriétaires-marchand de sommeil.
  • Harmonisation et simplification des procédures à l’échelle intercommunale
  • Systématisation des astreintes
  • Réforme des procédures applicables pour lutter contre la dégradation des copropriétés et permettre l’intervention des pouvoirs publics plus efficace.

L’accent est mis sur la présomption de revenu, pratique similaire à celle des trafiquants de drogue. Ce nouvel axe a pour ambition de mettre de mettre fin à l’impunité des marchands de sommeil en exerçant une pression financière dissuasive.

Deux propositions de loi visant à lutter contre les marchands de sommeil déposées à l’Assemblée nationale

Une première proposition de loi déposée le 24 janvier 2018 à l’Assemblée nationale a été examinée et rejetée en commission des affaires économiques le 20 février. Examinée en séance publique le 8 mars[8], elle comporte cinq articles. Le président de la commission précise que ” Ce travail nous servira pour l’examen du futur projet de loi relatif à l’évolution du logement et à l’aménagement numérique, dit « ELAN » [9] . Cette proposition de loi fait le constat que l’action publique se trouve impuissante face à l’habitat indigne et aux marchands de sommeil et se donne pour objectif de renforcer les sanctions et de développer une action préventive contre les marchands de sommeil notamment en mettant en place de nouveaux outils pour permettre aux acteurs locaux de prévenir les agissements des marchands de sommeil.

La seconde proposition de loi déposée le 21 février 2018 à l’Assemblée, crée le délit de marchand de sommeil. De même que la précédente loi, elle a été renvoyée pour examen[10]. Cette proposition est davantage centrée sur les sanctions pénales.

Vers une disparition des marchands de sommeil ?

Bien que ces propositions de lois semblent renforcer la lutte contre les marchands de sommeils via des outils de coercition, il serait aussi opportun d’envisager des mesures permettant d’anticiper la mise en place de marchand de sommeil dans les villes et villages. Il reste une autre question délicate, à laquelle le plan n’apporte pas de réponse spécifique pour le moment : comment seront relogées les personnes qui vivent actuellement dans les 200.000 logements jugés insalubres en métropole ? Le problème crucial du manque de logement doit aussi être abordé pour espérer endiguer un phénomène qui touche de plus en plus d’habitants.

Clémence VIALES, Nicole GOREN et Sophie AMOUZOU

[1] Florence Bourillon, « La loi du 13 avril 1850 ou lorsque la Seconde République invente le logement insalubre », Revue d’histoire du XIXe siècle [En ligne], 20/21 | 2000, mis en ligne le 06 décembre 2016,

[2] https://www.iledefrance.fr/devenir-region-pilote-lutte-contre-marchands-de-sommeil

[3] Rapport parlementaire du 20 février 2018 fait au nom de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi visant à lutter contre les marchands de sommeil (n° 587) par M. Hubert Wulfranc

[4] Communication à la commission des finances du Sénat de juillet 2015 sur les aides personnelles au logement

[5]https://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/ContentServer?pagename=Territoires/Articles/Articles&cid=1250280281771

[6]http://www.leparisien.fr/economie/logement-les-marchands-de-sommeil-seront-traites-comme-des-trafiquants-15-12-2017-7453641.php

[7]http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/presentation-du-projet-de-loi-sur-l-evolution-du-logement-de-l-amenagement-et-du-numerique-elan

http://www.gouvernement.fr/action/le-projet-de-loi-elan-evolution-du-logement-de-l-amenagement-et-du-numerique

[8] http://www.assemblee-nationale.fr/15/propositions/pion0587.asp

[9] http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r0678.asp

[10] http://www.assemblee-nationale.fr/15/propositions/pion0707.asp