Les circuits courts sont, d’après le groupe de travail Barnier[1] en 2009, des circuits n’impliquant qu’un intermédiaire entre le producteur et le consommateur ; s’opposant ainsi aux circuits directs qui n’impliquent que les producteurs et les consommateurs. Ils sont à différencier des réseaux de proximité, dans lesquels la notion de proximité géographique entre le point de production et le point de distribution est capitale, bien qu’il puisse y avoir plusieurs intermédiaires en jeu.
De nombreux acteurs sont impliqués dans ces circuits courts : producteurs, coopératives, organisations agricoles, consommateurs, intermédiaires, collectivités territoriales – qui ont un rôle de liaison important entre décisions de l’État et société civile -, l’État lui-même ainsi que la communauté internationale.
Les circuits courts contemporains naissent d’initiatives citoyennes. En effet, des producteurs et des consommateurs cherchent à recréer du lien social tout en s’assurant une alimentation de qualité, un revenu fixe et un meilleur respect de l’environnement. Ces initiatives se sont multipliées et l’État a alors pris conscience du potentiel de ce système pour répondre à la crise des agriculteurs tout en revalorisant les territoires. Les circuits courts sont dès lors inscrits à l’agenda politique et les pouvoirs publics commencent à prendre des décisions dans ce domaine. Nous allons étudier la mise en œuvre de ces circuits courts selon différentes approches, qui sont à ce jour éparses. Nous verrons ensuite l’importance de se diriger vers une gouvernance intelligente pour rassembler tous les acteurs impliqués.
Des initiatives de la société civile pour contrer les fluctuations du marché et s’assurer un revenu correct grâce aux circuits courts
Après la Seconde Guerre Mondiale, une logique top-down a fortement contribué au bouleversement du paysage agricole français. En effet, les lois de modernisation de l’agriculture ont incité les agriculteurs à se recentrer sur la production et à déléguer aux coopératives la mise sur le marché. Cependant, une agriculture fortement industrialisée et les crises alimentaires de la fin des années 1990 conduisent de nombreux producteurs à chercher des alternatives pour regagner la confiance des consommateurs et revaloriser leurs produits ainsi que leur métier. De leur côté, des consommateurs commencent à se soucier de la revalorisation des territoires et sont à la recherche de produits sains non-issus de l’agriculture intensive.
De plus, la relation directe entre producteurs et consommateurs se raréfie, délaissée au profit de la grande distribution. Ainsi, un mouvement convergent naît entre producteurs et consommateurs afin de répondre aux attentes respectives et de favoriser le lien social. L’exemple de l’association Accueil Paysans le démontre : créée en 1987, elle se structure autour d’une action globale d’accueil en réseau alliant chambres et tables d’hôtes, produits de la ferme et vente directe. Les Associations pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne (AMAP), dont la première a été créée en 2001, les points de vente collectifs (PVC) et la vente directe à la ferme font partie de ces initiatives. Au sein des AMAP, le prix des paniers est déterminé collectivement de manière à assurer aux producteurs un revenu équitable en fonction du volume de travail et des coûts de production, mais également stable, c’est-à-dire à l’abri des fluctuations des marchés.
Face au développement de ces alternatives de commerce alimentaire, L’État s’est vu contraint d’établir des règlementations. Ainsi, en 2010, le Ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche publie une note de service visant à définir les PVC. En 2014, le code rural et de la pêche maritime est complété par la définition des magasins de producteurs ainsi que par des sanctions en cas de non-respect du circuit court. Cela correspond à une logique bottom-up : des initiatives citoyennes aboutissent à des réglementations de l’État.
Des initiatives des élus locaux et des collectivités territoriales
En parallèle, le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des circuits courts devient de plus en plus important. En effet, les élus locaux se sont aperçus de l’intérêt de développer des réseaux entre producteurs et autres acteurs locaux. Cela contribue à valoriser leurs territoires, à aider les producteurs et à répondre aux demandes de la société civile pour une meilleure alimentation. Ainsi, un des leviers pour le développement des circuits courts à l’échelle territoriale est de s’appuyer sur la restauration collective. Cependant, les collectivités territoriales ont quelquefois des difficultés à appréhender les motivations des nouveaux candidats à l’installation de projets de maraîchage en petite surface et orientés vers la vente directe. Elles craignent que les nouveaux entrepreneurs échouent du fait d’un manque d’accompagnement. C’est pourquoi les collectivités territoriales tentent de structurer le développement des circuits courts. L’Aquitaine, pour ne prendre qu’un exemple, développe une politique régionale à partir de quatre axes : le financement des investissements collectifs liés à la production, à la transformation et à la commercialisation des produits en circuits courts, ainsi que l’aide des agriculteurs à développer des projets de circuits courts visant à construire une offre de proximité à l’échelle territoriale. Cette volonté de structurer le territoire en suivant une logique de développement durable et local émane plutôt des élus locaux.
Malgré tout, on observe aujourd’hui un gap, non pas au niveau des volontés politique et citoyenne, mais dans la représentation même des circuits courts : si l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture le voit comme un moyen de diversifier les activités et revenus des agriculteurs, les acteurs alternatifs l’envisagent plutôt comme un instrument de pérennisation et d’autonomisation. Par ailleurs, la mise en œuvre des circuits courts à l’échelle territoriale se traduit par une réorganisation des proximités et une nouvelle problématisation des enjeux. D’une part, l’implication croissante des collectivités territoriales dans la production et la distribution d’une alimentation propre au territoire leurs offre une position de médiation entre les différents acteurs. D’autre part, l’exigence de réduction du nombre des intermédiaires cède peu à peu la place au souci de réduction de la distance géographique entre producteurs et consommateurs, qu’illustre le glissement sémantique des « circuits courts » vers « les circuits locaux ».
Ces transformations témoignent de l’évolution des rapports de force dans la construction du problème de l’alimentation. L’émergence d’un mouvement agricole alternatif a participé à l’ouverture d’une “policy window” en faveur des circuits courts, ce qui a permis leur inscription à l’agenda politique. Mais l’attention portée par les pouvoirs publics, notamment aux niveaux national et européen, à la question des circuits courts a également participé à déplacer les regards des fonctions sociales, environnementales et territoriales de l’agriculture vers des fonctions plus directement économiques.
Agenda 21, Plan Barnier et évolution de la loi des marchés publics
Dans les années 1990, l’Europe soutient la pratique des circuits courts en se basant sur le principe de territorialité qui sera le deuxième pilier de la PAC, parce que l’agriculture industrielle est jugée « budgétivore ». Au niveau national, suite au Grenelle de l’environnement en 2007, l’État s’est engagé à introduire 20 % de produits biologiques dans la restauration collective. Cela se traduit par le plan régional pour l’offre alimentaire de 2009 mis en œuvre par l’État à travers les Directions Régionales de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt. Les initiatives au niveau étatique se multiplient afin de réguler les initiatives individuelles et collectives de la société civile : le fond agricole pour le développement rural (FEADER) ou le fond rural français voient le jour en 2008.
Les circuits courts deviennent un objet de politiques publiques, notamment grâce à la parution de rapports d’experts tels que celui de M. Barnier en 2009. L’instrument de gouvernance utilisé est la participation des territoires et de la société civile. Par exemple, l’Agenda 21 national, produit du Sommet de la Terre à Rio en 1992, est décliné en Agendas 21 régionaux ayant pour but de développer des projets et d’encadrer des initiatives.
Au niveau législatif, le code des marchés publics interdit de préférer des produits uniquement sur un critère de nationalité. Cependant, il est possible de soulever d’autres leviers pour préférer des produits locaux en circuits courts, tels que l’avantage écologique dans le cas du local, l’avantage économique pour les agriculteurs ou l’avantage socio-économique pour le développement et le dynamisme du territoire.
L’attention ainsi portée aux instruments incitatifs et financiers se perçoit pleinement dans les programmes des candidats à l’élection présidentielle de 2017. Dans le cadre des primaires de la droite et du centre, François Fillon et Nathalie Kosciusko-Morizet proposent ainsi une fiscalité incitative. Bruno Lemaire envisage de rendre les produits issus des circuits courts éligibles au paiement par chèques déjeuners. Le recours aux normes n’est pas non plus oublié, à l’exemple de l’instauration de seuils minimaux de produits locaux et issus des circuits courts dans la restauration collective.
Il existe aujourd’hui un paradigme faisant le lien entre les avantages économiques et les avantages sociaux et financiers des circuits courts. D’une part, les circuits courts permettent un prix juste pour le consommateur et une garantie de revenu pour le producteur, cela grâce à la suppression des intermédiaires et à la non-soumission aux fluctuations du marché, ainsi qu’un lien social entre producteur et consommateur. D’autre part, les circuits courts permettent un développement économique qui revalorise le territoire.
Nous venons de voir qu’il existe différentes dynamiques autour des circuits courts alimentaires, de l’échelon national à l’échelon local. Les collectivités territoriales ont un rôle central de médiateur entre l’État et la société civile ; elles ont parfois aussi un rôle d’instigateur des circuits courts sur leur territoire. Ainsi se développe une gouvernance alimentaire territoriale qui repose sur de nouvelles interactions entre les différents acteurs et notamment sur une coopération horizontale entre ces acteurs autour d’une logique de projet. On parle également de « gouvernance intelligente ». De plus, il est important de « mettre en place des dispositifs d’évaluation participative qui permettent de mettre en relief les attentes individuelles et collectives des populations qui sont à la fois actrices et bénéficiaires du développement local » comme le soulignent Chiffoleau et Prévost [2].
Les circuits courts alimentaires ne sont définis en France que depuis 2009. Il n’existe pas à ce jour de travaux d’évaluation des instruments politiques et leviers mis en place pour les favoriser puisque ces derniers sont trop récents. D’ailleurs, les outils proposés par les candidats à la présidentielle sont innovants dans le domaine.
Coécrit par Marion Granados , Bérangère Lucotte, Alice Sommer
[1] À la demande du ministère de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche. « Rapport du groupe de travail ‘’Circuits courts de commercialisation’’ », Mars 2009
[2] Chiffoleau Yuna, Prevost Benoît (2012), « Les circuits courts, des innovations sociales pour une alimentation durable dans les territoires », Norois, 224, 2012, 7-20.
